La «pragmatique constitution» d’une république (1)
À propos des lois constitutionnelles régissant la IIIe République (il y a 150 ans)
Il y a cent-cinquante ans, le parlement adoptait «par défaut» trois lois régissant l’organisation des pouvoirs. Paradoxe du plus long régime républicain à ce jour que d’avoir été établi, consolidé, sans la clé de voûte d’une constitution. Instituant par ailleurs l’impossibilité d’un retour dans l’ordre monarchique, la IIIe République allait poser les bases d’un modèle institutionnel et social spécifique à la France. Chapitre 1: l’Institution.
Est-ce parce qu’il devient de plus en plus difficile, question de générations, de disposer de témoignages in vivo sur la période? Est-ce aussi parce que le modèle institutionnel et social mis en œuvre il y a près de soixante-dix ans, dans le cadre de la Ve République, nous paraît si achevé (quoique les années récentes laissent entrevoir un certain délitement) et en même temps fondateur? Est-ce encore parce que la IIIe s’inaugure (1870) par une défaite et une terrible guerre civile (du moins dans la Capitale), et se clôt aussi par une défaite (juin 1940), et qu’elle est marquée par une certaine instabilité institutionnelle, liée notamment à la nature parlementaire du régime?
On en oublierait presque, en tout cas, que la IIIe République est, à jour, le plus long régime républicain et le second plus long règne politique (après celui de Louis XIV) que la France ait connu depuis son institution en tant qu’État. Et que la période qui va de 1870 à 1940 amorce nettement le profil institutionnel, politique et social national. S’il ne sera pas question, ici, d’une présentation exhaustive et détaillée de la période, quelques grands points de repère permettront d’illustrer le propos.
Une République sans constitution mais qui s’enracine définitivement
Il y a donc quelque chose de presque miraculeux à imaginer que le régime qui s’ancre à partir du 4 septembre 1870 et s’achève dans la journée du 10 juillet 1940 a fonctionné sans constitution, mais qu’il a définitivement établi l’impossibilité du retour à un régime de type monarchique.
Trois lois constitutionnelles de compromis
L’affaire se noue entre 1875 et 1884. Ce sont en effet trois lois constitutionnelles des 24 et 25 février, 16 juillet 1875, qui encadrent la nouvelle organisation des pouvoirs.
La première fixe cette organisation: un pouvoir législatif appartenant conjointement aux deux assemblées (Chambre des députés et Sénat) et au Président de la République, élu pour 7 ans au suffrage indirect (à la majorité absolue des suffrages exprimés au sein des assemblées réunies en Assemblée nationale à Versailles); ce président veille à l’exécution des lois, est habilité «sur l’avis conforme du Sénat, (à) dissoudre la Chambre des députés avant l’expiration légale de son mandat»…
La loi du 16 juillet précise les rapports entre pouvoirs publics et confirme l’encadrement des actes de la présidence par les assemblées en matière de traités, de déclaration de guerre. La loi du 24 février, quant-à-elle, régit l’organisation du Sénat (nombre de sénateurs, élection au suffrage indirect, restriction du nombre de sénateurs à vie) désormais reconnu comme véritable Haute-Assemblée, aux attributions équilibrées avec celles de la Chambre.1
Les trois lois furent votées par l’Assemblée nationale, à la fois législative et constituante: la première à une loi de majorité; la seconde à une très large majorité (435 voix contre 235); la troisième à une plus large majorité encore (520 voix contre 94). À priori, la nouvelle constitution dotait le Président de pouvoirs très étendus; mais il était entendu que «Chacun des actes du président de la République doit être contresigné par un ministre». En pratique, ce pouvoir devait se restreindre très vite, l’Assemblée imposant, dès 1877, que les ministres ne soient plus responsables que devant le Parlement, ce qui signifiait l’évolution vers un régime parlementaire. Cette décision intervint après un conflit entre le Parlement et le président Edme-Patrice Maurice de Mac-Mahon (1808-1893), en poste depuis 1873.
Pourquoi, un tel temps de latence entre la proclamation du 4 septembre 1870 et la constitution de 1875? C’est qu’après la chute de l’Empire, les nécessités du moment, en particulier le règlement du conflit avec l’Allemagne et la gestion de la guerre civile (Commune), avaient conduit à légiférer sur la désignation d’un «président de la République» (loi Rivet de 1871), à la fois chef de l’État et du gouvernement. Dans l’attente d’une loi fondamentale, la France fut ainsi dirigée par Adolphe Thiers (1797-1877), puis par Mac-Mahon. C’est aussi que la toute puissance du parti favorable au retour de la monarchie, dont ce dernier est d’ailleurs un sympathisant, oblige à concevoir un texte de compromis, entre monarchie et république2.
La République enfin proclamée
Fracturés par les exigences «ultra» du Comte de Chambord, effrayés à l’hypothèse d’un retour de l’Empire, travaillés aussi par un possible compromis avec les Républicains modérés, les tenants du parti monarchiste devaient toutefois, au fil des élections, voir leur puissance diminuer constamment. Il allait revenir à la mouvance républicaine (bientôt majoritaire à la Chambre comme au Sénat), de proclamer véritablement la République, déjà symboliquement consolidée par les décisions instituant La Marseillaise comme hymne national, le 14 Juillet comme Fête nationale, et installant les assemblées à Paris (1879).
Adoptée à une très large majorité (509 voix contre 172), la loi du 14 août 1884, portant révision partielle des lois constitutionnelles stipule notamment, dans son article 8, que «“La forme républicaine du gouvernement ne peut faire l’objet d’une proposition de révision. - “Les membres des familles ayant régné sur la France sont inéligibles à la présidence de la République”.»
Les régulations par le fait d’un régime parlementaire
Non consacrée par la loi mais entérinée par l’usage, la figure du président du Conseil émerge rapidement au dépens de celle du Président de la République, mais en très grande soumission aux décisions d’une chambre des députés elle-même très instable (en lien avec le mode de scrutin). Originellement, celui-ci est désigné comme «vice-président du Conseil», œuvrant aux côtés du Président de la République en titre. Il a la redoutable fonction d’orienter les débats au Parlement.
Généralement, il lui incombait (jusqu’en 1934) de cumuler sa fonction avec un autre portefeuille ministériel, de présenter au Président une liste de ministres issus d’une coalition de sensibilités ou de partis (qui vont apparaître à cette époque). Et il ne disposait, comme c’est le cas aujourd’hui pour son successeur le premier ministre, ni d’un bureau ni d’un service dédié. Le poste sera officialisé sous la IVe République (Constitution de 1946), sans permettre toutefois de remédier aux problèmes posés sous la IIIe.
Entre 1870 et 1940, soumis en permanence à la pression du Parlement et mis en difficulté par des faits de crise (affaires de Panama, Stavisky, tentative boulangiste, montée en puissance des extrêmes dans les années 1930, Journée du 6 février…), le ministériat est d’une très grande fragilité. La France aura été pilotée entre 1870 et 1940 par par moins de plus d’une cinquantaine de présidents du Conseil, dont les mandats n’auront parfois pas excédé quelques jours (tel, le gouvernement Marsal, du 8 au 11 juin 1924). L’instabilité devait toutefois être tempérée par la présence de figures tutélaires: Raymond Poincaré (1860-1934, également élu à la présidence de la République); Aristide Briand (1862-1932)3; Édouard Daladier (1884-1970), ou encore Camille Chautemps (1885-1963), Pierre Laval (1883-1945), ou le moins connu Jules Dufaure (1798-1881).
Tout au long de la vie du régime, on constate en outre une redistribution de postes au sein des équipes ministérielles. Comme s’il existait une «modus vivendi», une réticence à laisser la direction des affaires à de très fortes personnalités, qui explique peut-être pourquoi trois figures majeures de la période, Léon Gambetta (1838-1882), Jules Ferry (1832-1893) ou encore Georges Clémenceau (1841-1929), ne se soient vu confier la présidence du Conseil qu’à de rares reprises4. Afin, en outre, de pallier les difficultés à légiférer sur des points essentiels, occasionnées par les humeurs du Parlement et la valse des gouvernements, se développe, à partir de 1914, et plus particulièrement dans les années 1930, la pratique du décret-loi, autrement dit une entorse au principe de souveraineté du législatif sur l’exécutif.
L’intermède institutionnel de l’Union sacrée
Cette pratique s’inaugure, cependant, dans un moment exceptionnel: l’entrée dans la Première Guerre mondiale, à partir de la déclaration de guerre de l’Allemagne à la France (3 août 1914). Dès le 4 août, les chambres réunies en session extraordinaire, suite au discours du président Raymond Poincaré (Alliance démocratique) lu in situ par René Viviani (Républicain socialiste), alors président du Conseil, actent le principe de « L’Union sacrée» et la délégation au gouvernement de la conduite de la guerre.5
Le premier véritable gouvernement de l’exercice se constitue autour de René Viviani (républicain socialiste) opérant un rassemblement des courants, mouvements, partis, dont, pour la première fois, des socialistes de la SFIO (Marcel Sembat, Jules Guesde, Albert Thomas). Y figurent également au titre de ministre: dans la mouvance de gauche et centre gauche, les républicains-socialistes (Aristide Briand, Jean-Victor Augagneur); les radicaux (Albert Sarraut, Louis Malvy, Gaston Doumergue, Jean-Bienvenu Martin); dans la mouvance de centre droit, Théophile Delcassé et Fernand David (radical indépendant), Gaston Thomson (Alliance démocratique). Le ministère de la Guerre est confié à Alexandre Millerand, désormais sans étiquette après avoir été compagnon de route des radicaux. En revanche, malgré les souhaits du président Poincaré, la droite traditionaliste, incarnée par Albert de Mun (1841-1914), et Denys Cochin (1851-1922), ne furent pas conviés6.
Entre 1914 et 1918, sept cabinets se succèdent aux affaires autour des présidents du Conseil René Viviani (1914-1915), Artistide Briand (1915-1916 et 1916-1917), Alexandre Ribot (1917), Paul Painlevé (1917) et Georges Clémenceau (1917-1920). C’est dire que le Parlement, dont l’activité reprit en 1915, s’efforça de rétablir ses prérogatives. Au centre de la bataille menée par les parlementaires pour contrôler les ministres, s’illustra un certain Georges Clémenceau. Appelé à gouverner de 1917 à 1920, celui-ci n’en imposa pas moins une plus grande autorité de l’exécutif, y compris sur les militaires7.
Le 11 novembre 1918, presqu’un demi-siècle après la capitulation de Sedan, l’Allemagne se résout à l’armistice. La République n’avait pas seulement triomphé d’un ennemi extérieur, mais aussi d’une mouvance monarchiste et d’extrême-droite qui avait, notamment au moment de l’Affaire Dreyfus (1894 à 1906), dénoncé son incapacité à relever le défi post-1870. Elle s’en trouvait d’autant plus légitimée. Le dernier exécutif républicain de la période (1940) fut dirigé par Albert Lebrun ( 1871-1950: Président de la République) affilié à l’Alliance démocratique, et Paul Reynaud (président du Conseil, 1878-1966) également affilié à l’AD.